“离职潮”如何折射美国贸易政策的动荡？

石烁、欧阳晗振：拜登政府贸易高官的“离职潮”看上去是在为一系列贸易谈判失利而承担政治后果，但美国却很难通过“弃车保帅”走出当前的贸易困局。

文 | 复旦大学发展研究院应用经济学博士后石烁，复旦大学管理学院管理学博士后欧阳晗振

2024年伊始，拜登政府就出现了高级贸易官员的集体“离职潮”。包括一位负责国际经济问题的国家安全副顾问以及两位贸易副代表在内的六位高级贸易官员相继下岗。剧烈的人事“洗牌”是否预示着美国贸易政策的动荡？

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“离职潮”因何而起？

针对这次国家贸易人事圈的“离职潮”，美国媒体将责任归咎于美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）的个人领导力缺陷。美国知名政论网站“政客”的文章如此转述匿名知情人的批评“她（戴琪）待人刻薄，不懂如何与各个部门打交道”。对此，贸易代表办公室发言人坚决否认自己部门出现了团队危机，并指出“戴琪大使对自己团队的能力保持充足的信心，将继续推动总统制定的国际经济框架”。看来，这种各说各话的口水战并不能解释此次美国贸易官员人事重大变动的原因。

实际上，拜登政府近来在贸易问题上遭遇的诸多挫折很可能才是这次贸易人事圈“离职潮”真正原因。第一，美国和欧盟未能达成“全球可持续钢铝协议”（GASSA）。自2021年10月以来，华盛顿和布鲁塞尔启动了这项关于绿色钢铝产业的贸易谈判。美欧双方希望减少钢铝生产的绿色气体排放，由此努力在本世纪中叶实现重工业净零排放的气候目标。并且，与中国、印度等国相比，美欧钢铝企业的碳排放水平更低，所以GASSA也能够进一步打压发展中国家钢铝产业的全球市场份额。但是，美欧在2023年10月的关键谈判上未能达成共识。关键分歧在于，美国不仅要求钢铝产业实现“去碳”，还要求对第三国的非市场行为加征“232条款”惩罚性关税，从而将中国钢铝企业尽可能挤出美国市场。对此，欧盟虽然同意进一步实现钢铝低碳生产，但希望用“碳边界调节机制”（CBAM）来替代“232”关税。与美国不同，欧盟的“碳边界调节机制”对进口钢铝产品按照生产过程中产生的碳排放量征收调节关税，从而让第三国企业与欧盟企业的钢铝价格趋同。在欧盟的机制下，中国钢铝产品仍然有可能在交税后进入欧盟市场。可见，美欧分歧反映出双方在国际贸易规则体系、重工业去碳规划思路、全球钢铝产能过剩与非市场化行为对策上的深刻认知差异。虽然美欧能够就GASSA达成框架性共识，但这些关键细节上的差异让GASSA落地充满未知数。

第二，美国领导的“印太经济框架”（IPEF）谈判未在贸易问题上能取得关键成果。自2022年5月启动以来，“印太经济框架”就是拜登政府拉拢印太地区特别是东盟国家遏制中国的核心贸易战略。该框架包括四大支柱：贸易、供应链、清洁能源和反腐败。拜登政府本来希望在2023年11月旧金山举行的亚太经合组织领导人峰会（APEC）上高调宣布“印太经济框架”全面达成协议。但事与愿违，拜登最看重的“贸易支柱”遭到民主党自家参众议员的集体反对。原因在于民主党担心“印太经济框架”的劳工和环保条款会低于“美墨加协定”的标准，从而损害美国中西部工人的利益，甚至会影响2024年拜登的总统大选。另外，“印太经济框架”也未能获得越南和印度尼西亚的支持。发展中国家在对待劳工保护、气候变化和生态多样性等问题上必须立足实际国情，充分考虑经济发展和社会就业的现实需要，而无法迁就“印太经济框架”的强制性高标准。而且，美国也未能向印太成员国提供关税和市场进入的便利，甚至两党议员一致反对给予越南“市场经济体地位”的待遇。由此，“印太经济框架”谈判也陷入停滞。

第三，拜登政府在数据跨境自由流动政策上出现重大动摇。2019年，当时的特朗普政府在世界贸易组织（WTO）发起提案，要求WTO保护数据跨境自由流动，禁止各国政府将数据保存在来源地的“数据本地化”行为，并且大力保护源代码。“数据自由”由此成为美国的主要数据贸易政策，并回应了澳大利亚、日本、英国和韩国等盟友的相同立场，成为美国主导的全球数字经济秩序的基础理念。但是，2023年10月，美国贸易代表戴琪撤销了这份“数据自由”提案，并提出美国现在需要“政策空间”来让国会加强对科技巨头企业的监管。这样的重大政策动摇激起了美国业界特别是科技公司的强烈反对，甚至波及到美国在全球数字贸易的领导地位。受制于数字政策立场的争议，拜登政府不得不暂停了“印太经济框架”关于数字贸易的谈判。

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美国的贸易政策还有多少空间？

拜登政府贸易高官的“离职潮”看上去是在为一系列贸易谈判失利而承担政治后果，减轻舆论对拜登政府的批评压力。但是，美国却很难通过“弃车保帅”走出当前的贸易困局。拜登政府将贸易政策视为维护自身国家安全的工具，以此来扩大美国对中国的经济与技术优势。但是，这种对自身国家安全的执念却在蚕食美国的贸易政策空间。

强调贸易政策从属于国家安全的旗手人物是美国国家安全顾问杰克•沙利文。他一直在批评传统的自由主义贸易政策已经不适用于维护美国当前的国家安全利益。2023年4月，沙利文在美国知名智库布鲁金斯学会发表演讲时指出，自由贸易政策所依赖的现实条件是五角大楼所向往的那种“二战”后美国独霸的简单国际体系。但是，全球经济秩序中“有意而为的混乱”正逐渐显现。例如“全球可持续钢铝协议”和“印太经济框架”正是这种“混乱”的充分体现。沙利文呼吁：“在乱局中，美国值得信任，其他盟友自然就会跟上。”

沙利文无疑在为国家安全主导的贸易政策背书。在他看来，美国的贸易政策应当针对三大挑战。第一，避免掏空美国本土的工业基础，因为自由贸易已让美国高度依赖中国供应链。第二，解决社会不平等问题，因为“自由贸易政策并未通过贸易开放实现包容性增长，美国劳工并未获益，而中国严重冲击了美国制造业，并产生重大且深远影响。”第三，适应地缘政治和安全竞争形势，因为自由贸易主义所畅想的“通过经济融合实现和平转化”的目标已经很难实现。

但是，沙利文用来重构美国贸易政策的理由很难站得住脚。首先，美国的雄厚工业基础从未“被掏空”。从1947年到2022年75年时间里，美国制造业占实际GDP的份额一直稳定维持在11.3%到13.6%，即便中国商品大量进口美国市场也并未显著改变美国制造业在实际GDP的占比。虽然美国的制造业就业份额从1979年的22%下降到2022年的9.6%，但是美国的劳动生产率水平世界领先。根据美国国家标准与技术研究所的数据，在全球十大工业国中，美国的制造业人均附加值水平排在第二位，中国则排在第八位。并且，美国在2021年的制造业全要素生产率比2005年水平高3.4%，说明美国制造业仍然保持了快速的技术进步。更重要的是，美国其他行业继续制造大量工作岗位。美国战略与国际研究中心估计，由其他行业创造的新增工作岗位是制造业损失岗位的10倍。

并且，美国社会不平等的根源在于国内经济体制而非自由贸易。美国彼得森国际问题研究所研究了1950年到2016年美国的贸易收益发现，高收入家庭确实获得了四分之三的贸易收益，由此集中了大量财富。但正如诺奖得主迪顿所指出的，美国社会分配不公平的症结在于国家体制逐渐忽视了大多数人的利益。美国国际贸易委员会研究了贸易的分配效应并发现，公共医疗成本高企、种族矛盾、脆弱的社会保护网、教育资源不平等、大企业垄断、工会能力弱化等问题持续抬升了美国大众的生存压力，导致了严重的社会不平等危机。

实际上，美国用国家安全导向来重构贸易政策的真实目的在于强化地缘竞争，特别是加强对中国的遏制。但是，沙利文在贸易政策上制造“有意而为的混乱”正在冲击拜登政府“劳工优先”的核心理念，这在“印太经济框架”谈判上尤为明显。一方面，美国贸易代表办公室的谈判代表坚持落实拜登及民主党关于劳工权利和环保的高标准要求，但另一方面他们也受制于沙利文领衔的美国国家安全委员会。沙利文与美国国家安全委员会希望贸易代表办公室降低谈判条件尽快达成谈判协议，但这样的政策立场却激起了民主党“劳工优先”派的反击，导致拜登政府陷入“左手打右手”的尴尬局面。

并且，美国的国家安全政策在中国问题上并非沙利文所设想的那么值得信任。一个突出表现是，在2023年的七国集团（G7）峰会上,美国将政策立场从对华“脱钩”回落到“去风险”，这样的柔性表达才能求得其他G7国家的支持。2023年8月，拜登签署了对华投资限制令，严格限制美企对中国的先进半导体、量子计算和人工智能领域等三大领域增加新的投资。然而，沙利文和国家安全委员会一直要求限制五大领域，除了上述三项外，还要包括生物技术和电动技术。此外，沙利文团队甚至还提过要额外限制稀土矿产和电动汽车的全产业链。但是，美国财政部却希望尽可能淡化限制令对美国企业的冲击，最终将限制目标严格控制在美国布局不多的三项前沿高科技领域，避免对美国在华的主要投资带来额外风险。

总的看，国家安全导向让美国在贸易政策上不断损失回旋空间。沙利文的国家安全策略实际上是以美国自由贸易巨大红利为代价，去博取针对个别国家的地缘竞争优势。问题在于，美国的自由贸易秩序建立在现行的355个双边或多边贸易协定基础上。沙利文正在用国家安全的“矛”冲击这些现行规则制度所构成的巨大“风车”。即便获得了一场唐吉诃德式的自我满足，但美国更可能失去维护规则的公信力，从而失道寡助。

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国家安全主导的美国贸易政策

还能走多远？

就连沙利文自己也在不断调整国家安全与贸易政策的叙事方式，在中国问题上尤为明显。在2024年1月举行的达沃斯“世界经济论坛”上，沙利文在演讲时高度称赞拜登政府在过去一年与北京进行的“密切接触”，成功地将双边关系拉出“历史谷底”。美中成立经济与金融工作组，恢复军事对话，并将展开AI系统安全发展合作，这些都成为了拜登政府的重要对华外交政绩。

在当前的全球局势下，美国迫切需要中国发挥更多影响力。2023年10月爆发的以巴冲突、也门胡塞武装在红海袭击美国商船与军舰、驻约旦美军遇袭等重大地缘风险让美国应接不暇。此时，中国成为美国不得不考虑的力量。因此，针对中国的严厉贸易限制政策也有望出现松动的些许可能性。

美国最为看重的对华贸易政策工具仍是“301”关税。特朗普政府在2018年和2019年分别对总共约3700美元的中国商品加征了惩罚性关税，涉及中国生产的工业零部件、汽车零部件、化学产品等。拜登政府则进一步限制了高端芯片和芯片生产设备对华出口。不过，美国贸易代表办公室也接受“关税豁免”申请，避免损害美国利益。又由于新冠疫情的爆发，美国在2020年12月宣布对中国生产的口罩、手套等医疗产品给予关税豁免。拜登政府又数次延长这些针对中国商品的豁免期限到2024年5月31日，共涉及352种商品和77种新冠相关产品。

目前的关键在于美国贸易代表办公室对“301”关税的评估报告和拜登政府的后续政策。2022年5月以来，贸易代表办公室收集了美国产业代表对“301”关税执行情况的反馈，评估美国企业是否从对华进口商品加征关税中实际获益。同时，贸易代表办公室还收集了1498份各类意见书，进一步评估“301”关税的有效性及其对美国宏观经济和消费者的影响，并探讨其他可能的政策选项。“301”评估报告预计2024年中期完成。美国财政部认为，加征关税的政策目标是应对中国的“不公平贸易行为”，因此，至少在“301”评估报告公布之前，调整关税并不是对华政策的优先选项。但是，沙利文还是拿出了其他诱饵说，北京可以期待拜登政府在对华芯片出口限制上做有益调整。可见，美国的贸易政策不但偏离经济利益的基础，还进一步沦为美国实现国家安全战略的交易筹码。

加强对华遏制是美国国家安全战略核心出发点，但美国始终力所不逮。无论将国家安全的重要性拔到何种高度，美国在贸易政策上都要面临层出不穷的地缘政治风险、盟友间的认知分歧、全球自由贸易现行的规则体系、数字技术兴起等一系列现实要素的制约。华盛顿的政策制定者应当立足现实，而非在绝对国家安全的意识形态道路上继续偏执下去，基于现实利益的公平贸易关系更不应成为偏袒一方国家安全战略的牺牲品。在这方面，构建一个可持续且包容的全球贸易秩序才应成为所有负责任大国共同努力的目标。

本文近代表作者本人观点

责编：闫曼 [e-mail]

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